주택재개발조합이 국가로부터 국유재산법상 일반재산인 토지를 유상으로 매수한 후 그 매매계약이 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제97조 제2항을 위반하여 무효라고 주장하며 국가를 상대로 이미 지급한 매매대금 상당의 부당이득 반환을 구하는 사건

쟁점

판단 요지와 해설

1. ｢도시 및 주거환경정비법｣(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제97조 제2항(이하 ‘이 사건 규정’이라 한다)은 시장․군수등 또는 토지주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도된다고 정한다.

이 사건 규정 중 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설을 사업시행자에게 무상으로 양도하도록 하는 부분은 새로 설치되는 정비기반시설이 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속됨으로 인하여 야기되는 사업시행자의 재산상 손실․비용을 합리적 범위 안에서 보전해 주고자 하는 데 입법취지가 있다(대법원 2007. 4. 13. 선고 2006두11149 판결, 대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결 등 참조).

이러한 입법 취지에 비추어 보면, 이 사건 규정은 민간 사업시행자가 새로 설치할 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도폐지될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정이므로, 이를 위반하여 사업시행자와 국가 또는 지방자치단체 사이에 체결된 매매계약 등은 무효이다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두6663 판결, 대법원 2018. 5. 11. 선고 2015다41671 판결 등 참조).

2. 국유재산법은 국유재산을 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 나눈 다음, 국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산을 행정재산 중 하나인 공공용재산으로 정하고 있고(제6조), 이는 ｢공유재산 및 물품 관리법｣(이하 ‘공유재산법’이라 한다)에서도 같다.

도시정비법은 정비기반시설이 도로․상하수도․구거․공원․공용주차장․공동구 등을 의미한다고 정하고(제2조 제4호), 같은 법 시행령은 녹지, 하천, 공공공지, 광장, 소방용수시설, 비상대피시설, 가스공급시설, 지역난방시설 등이 마찬가지로 정비기반시설에 포함된다고 정한다(제3조).

이를 종합하면, 이 사건 규정에서 말하는 “국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설”은 국가 또는 해당 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 공공용재산, 즉 행정재산에 해당한다고 보아야 한다(｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣ 제65조 제1항의 공공시설이 공공용 재산에 해당한다는 대법원 2020. 1. 9. 선고 2018다243614 판결 등 참조).

3. 국유재산법은 행정재산에 관하여는 원칙적으로 처분하지 못하도록 정하면서(제27조 제1항 본문), 일반재산에 관하여는 대부 또는 처분할 수 있도록 정하고(제41조 제1항), 나아가 행정재산에 관하여만 용도폐지에 관한 규정을 두고 있으며(제40조 제1항), 이는 공유재산법에서도 같다. 국유재산법 및 공유재산법에 따른 용도폐지란 행정재산이 그 성질을 잃어 일반재산으로 되는 것을 의미하는데(대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두6612 판결 참조), 그렇다면 이 사건 규정에서의 용도폐지도 위 국유재산법 및 공유재산법에서와 같이 행정재산이 일반재산으로 되는 것을 의미한다고 보아야 한다.

4. 이러한 이 사건 규정에서의 “국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설” 및 “용도폐지”의 의미에다가 사업시행자는 행정재산과 달리 일반재산에 관하여는 매수하거나 수용하는 등의 방식으로 유상취득할 수 있는 점, 일반재산까지 무상으로 사업시행자에게 이전되어야 할 이유를 찾아보기 어려운 점 등을 보태어 보면, 이 사건 규정에서 말하는 “용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설”은 국․공유재산법에 따른 공공용 재산 중 정비사업의 시행으로 인하여 그 용도가 폐지된 것만을 의미하므로, 일반재산은 특별한 사정이 없는 한 이 사건 규정에 따라 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설에 포함되지 않는다. 이는 도시정비법 제97조 제3항 제4호가 ‘사실상 도로로 사용되고 있는 부지’를 이 사건 규정에 따라 무상양도의 대상이 되는 정비기반시설에 포함하고 있다고 하여 달리 볼 수 없다.