남해군과 통영시 사이의 해상경계 권한쟁의 사건

<남해군과 통영시 사이의 해상경계 권한쟁의 사건>

헌법재판소는 2024. 8. 29. 재판관 5 : 4의 의견으로, 쟁송해역을 둘러 싼 도서의 존재, 행정권한 행사 연혁, 주민들의 생업과 편익, 관련 행정구역의 관할 변경, 지리상의 자연적 조건 등을 종합적으로 고려하여 남해군과 통영시의 해상경계를 획정하였다.

이에 대하여, 쟁송해역에서 형평의 원칙에 따른 해상경계를 획정함에 있어 무인도인 구돌서를 기점에 포함시키더라도 그 가중치를 다른 유인도들과 다르게 부여함으로써 잠정적인 등거리ㆍ중간선을 조정해야 한다는 재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 김형두의 반대의견이 있었다.

사건개요

○ 청구인(남해군)과 피청구인(통영시)은 모두 경상남도에서 남해안을 바라보며 해안선을 서로 동서로 대향하여 위치하는 지방자치단체이다.

○ ○ ○ 풍력 주식회사는 2021. 4. 23. 청구인에게, 해상풍력 발전사업 예상 위치도 등을 적시하면서 해당 수역의 공유수면관리청 여부를 문의하였다. 청구인은 2021. 6. 9. ○ ○ 풍력에게 ‘새우조망어업구역은 우리군이 공유수면관리청이나, 그외 해역에 대해서는 남해군의 관리권한이 미치는 해역의 범위에 대하여 단정할 수 없다’는 취지로 답변하였다.

○ ○ ○ 풍력 주식회사는 2021. 7. 23. 피청구인에게, 위 새우조망어업구역에 포함되지 않은 동쪽 해역에 관한 공유수면 점용ㆍ사용허가를 신청하였고, 피청구인은 2021. 9. 28. ○ ○ 풍력에게 공유수면 점용ㆍ사용 허가처분을 하였다(2021. 9. 28.자 허가처분).

○ 청구인은 피청구인에게 위 허가처분의 취소를 요구하였으나, 피청구인은 이를 거부하였다. 경상남도는 2021. 12. 23. 해상경계 갈등관련 간담회를 개최하였으나, 청구인과 피청구인 사이에 협의는 도출되지 아니하였다.

○ 위 허가처분의 허가기간이 만료되자 ○ ○ 풍력은 다시 피청구인에게 공유수면 점용ㆍ사용기간 연장을 신청하였고, 피청구인은 2021. 12. 30. ○ ○ 풍력에게 공유수면 점용ㆍ사용기간 연장처분을 하였다(2021. 12. 30.자 연장처분).

○ 청구인은 위 해역에 관한 피청구인의 장래처분으로 청구인의 자치권한이 침해될 현저한 위험이 있다고 주장하면서, 2022. 3. 29. 권한쟁의심판을 청구하였다.

심판대상

○ 이 사건 심판대상은, 청구인 관할 무인도인 ‘구들여’와 피청구인 관할 유인도인 ‘두미도ㆍ욕지도ㆍ갈도ㆍ상노대도ㆍ하노대도’ 사이의 해역(쟁송해역)에 관한 관할권한이 청구인에게 속하는지 여부이다.

결정주문

○ 경상남도의 구돌서와 두미도, 욕지도, 갈도, 상노대도, 하노대도 사이의 해역 중 [별지1] 도면 표시 1부터 121 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선의 왼쪽(서쪽) 부분 에 대한 관할권한은 청구인에게 있고, 위 선의 오른쪽(동쪽) 부분 에 대한 관할권한은 피청구인에게 있음을 확인한다.

※ [별지1] 도면

법정의견 요지 (재판관 이종석, 재판관 이은애, 재판관 이영진, 재판관 정정미, 재판관 정형식)

1. 이 사건 심판청구의 적법 여부

○ 청구인은 쟁송해역에 대한 관할권한이 청구인에게 있다고 주장하는 반면, 피청구인은 쟁송해역에 대한 관할권한이 피청구인에게 있으므로 2021. 9. 28.자 허가처분 및 2021. 12. 30.자 연장처분이 정당하다고 주장한다.

○ ○ ○ 풍력 주식회사는 2019. 3.경 산업통상자원부 전기위원회로부터 발전사업허가를 받아 352MW 규모의 해상풍력발전단지를 쟁송해역에 건설할 계획이므로, 향후 쟁송해역에 공유수면 점용ㆍ사용허가 등을 추가로 취득해야 하는 상황이다. ○ ○ 풍력 주식회사가 기존의 발전사업허가 및 계획에 따라 추가적인 공유수면 점용ㆍ사용허가를 신청할 경우, 피청구인은 쟁송해역에 대한 관할권한을 주장하며 2021. 9. 28.자 허가처분 및 2021. 12. 30.자 연장처분의 맥락에서 언제든 유사한 장래처분을 행사할 가능성이 높다.

○ 결국, 쟁송해역에 대한 피청구인의 장래처분으로 인하여 청구인의 권한이 침해될 현저한 위험성이 존재하고, 장래처분에 관한 권한쟁의심판청구를 허용함으로써 쟁송해역에 대한 관할권한 분쟁을 해결하여 청구인의 권한을 사전에 보호해야 할 필요성이 인정되므로, 이 사건 권한쟁의심판청구는 적법하다.

2. 불문법상 해상경계 성립 여부

○ 청구인은 쟁송해역에 불문법상 해상경계가 성립되어 있다고 주장하고, 피청구인은 불문법상 해상경계가 성립되어 있지 않다고 주장한다.

○ 새우조망어업구역이 설정된 구돌서 북ㆍ남ㆍ서쪽 쟁송해역 의 경우에는, 청구인이 구획어업허가를 통해 행정권한을 행사하여 왔고, 청구인 소속 어민들도 그 허가를 통해 독점적ㆍ배타적으로 새우조망어업을 영위한 사실이 확인되고, 이에 대해 피청구인과 그 소속 어민들이 이의를 제기한 사정은 발견되지 않는다. 따라서 구돌서 북ㆍ남ㆍ서쪽 쟁송해역에는 이를 청구인의 관할해역으로 하는 불문법상 해상경계의 성립이 인정된다.

○ 그러나 새우조망어업구역을 넘어서는 구돌서 동쪽 쟁송해역 의 경우에는, 청구인이 독점적ㆍ배타적으로 행정권한을 행사하여 온 사실이 확인되지 않는다. 따라서 구돌서 동쪽 쟁송해역에서는 불문법상 해상경계가 성립되어 있지 않다.

3. 형평의 원칙에 따른 해상경계 획정

○ 구돌서 동쪽 쟁송해역에서 형평의 원칙에 따라 해상경계를 획정할 경우, 청구인은 구돌서를 기점에 포함시켜야 한다고 주장함에 반하여, 피청구인은 구돌서를 기점에서 배제해야 한다고 주장한다.

○ 쟁송해역을 둘러싼 도서의 존재(쟁송해역은 청구인 관할 무인도인 구돌서와 피청구인 관할 유인도인 두미도ㆍ욕지도ㆍ갈도ㆍ상노대도ㆍ하노대도로 둘러싸여 있음), 행정권한 행사 연혁, 주민들의 생업과 편익, 관련 행정구역(갈도)의 관할 변경, 지리상의 자연적 조건 등을 종합하여 보면, 구돌서 동쪽 쟁송해역에서 형평의 원칙에 따른 해상경계는 유인도인 두미도ㆍ욕지도ㆍ갈도ㆍ상노대도ㆍ하노대도와 무인도인 구돌서의 해안선을 기점으로 한 등거리ㆍ중간선으로 획정함이 상당하고, 이는 [별지1] 도면 표시 1부터 121 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선 과 같다.

반대의견 요지 (재판관 김기영, 재판관 문형배, 재판관 이미선, 재판관 김형두)

3. 형평의 원칙에 따른 해상경계 획정

○ 쟁송해역을 둘러싸고 있는 두미도ㆍ욕지도ㆍ갈도ㆍ상노대도ㆍ하노대도는 유인도로서 해당 도서에 거주하는 피청구인 소속 주민들은 생업으로 어업에 종사하는 경우가 대부분임에 반하여, 청구인이 관할하는 구돌서는 주민이 거주하지 않은 무인도에 불과하다. 구돌서 인근 98-7해구 조업해역의 어업활동 자료에 의하면 피청구인 소속 어민들의 어업활동이 활발한 것으로 확인되는데, 이는 쟁송해역이 피청구인 관할 유인도들로 둘러싸여 있음에 반하여, 구돌서는 청구인이 관할하는 본섬ㆍ유인도로부터 멀리 떨어져 남해 해상에 홀로 위치하는 무인도라는 지리상의 자연적 조건과 무관하지 않다. 쟁송해역 남쪽에 위치한 갈도는 1973년 피청구인의 관할로 변경되어 현재까지 유지되고 있고, 그 관할변경에 따라 갈도 인근 해역도 피청구인의 관할로 변경되었다고 봄이 타당하다.

○ 이와 같은 사정을 함께 고려한다면, ㉠ 등거리ㆍ중간선 원칙의 적용에 있어 법정의견과 같이 무인도인 구돌서를 다른 유인도들과 함께 그 기점에 포함 시키되, ㉡ 구돌서와 다른 유인도들 사이에 1대3의 가중치를 부여 함으로써 그 잠정적인 등거리ㆍ중간선을 조정하여 해상경계를 획정하는 것이 형평의 원칙에 부합한다.

○ 이를 반영한 반대의견에 따른 해상경계는 아래 도면 표시 1부터 212 사이의 각 점을 순차적으로 연결한 선과 같다.

결정의 의의

○ 지방자치단체의 자치권이 미치는 구역의 범위에는 육상과 해상이 포함되므로, 두 지방자치단체 사이에는 육상의 경계뿐만 아니라 해상의 경계도 존재한다. 그러나 지방자치단체 사이의 육상경계는 비교적 명확하였음에 반하여 해상경계는 그동안 불명확하였고, 관련법령에서도 지방자치단체의 해상관할구역과 경계에 대해 명시적으로 정하지 아니함에 따라, 지방자치단체들은 해상경계에 관한 분쟁이 발생하면 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하게 되었다.

- 이에 헌법재판소는, ‘지방자치단체의 구역은 주민·자치권과 함께 지방자치단체의 구성요소이며 그 자치권이 미치는 관할구역의 범위에는 육지는 물론 바다도 포함되므로 공유수면에 대해서도 지방자치단체의 자치권한이 존재하는바, 지방자치단체의 공유수면 관할구역 경계에 관한 명시적 법령상 규정이 존재하지 않는다면 불문법상 경계에 따라야 하고, 이마저도 존재하지 않는다면 헌법재판소가 형평의 원칙에 따라 합리적이고 공평하게 해상경계선을 획정할 수밖에 없다’라고 판시하였다(헌재 2019. 4. 11. 2016헌라8등 참조).

- 그 결과, 지방자치단체 사이의 해상경계에 관한 권한쟁의심판은 ‘㉠성문법상 해상경계 확인, ㉡불문법상 해상경계 확인, ㉢형평원칙상 해상경계 획정’이란 순서로 결론에 이르고 있다. (다만 ㉠은 현재까지 존재하지 않았으므로, 실제 사건은 ㉡→㉢의 순서로 결론에 이르게 됨)

○ 이 사건에서 헌법재판소의 법정의견(재판관 5인)은, ㉡ 쟁송해역 중 일부(구돌서 북ㆍ남ㆍ서쪽)에는 불문법상 해상경계가 성립하나, 그 대부분 영역(구돌서 동쪽)에는 불문법상 해상경계가 성립하지 아니함을 확인한 다음, ㉢ 기존 선례(2016헌라8등)의 법리에 따라 쟁송해역을 둘러싼 유인도들과 중요 무인도(구돌서)를 기점에 포함하여 동등한 가중치를 부여함으로써, 형평의 원칙에 의한 해상경계를 획정하기로 결정하였다.

- 한편, 반대의견(재판관 4인)은, ㉢ 형평의 원칙에 의한 해상경계 획정에서 중요 무인도인 구돌서를 기점에 포함하는 것에 동의하지만, 쟁송해역의 구체적 사정을 고려하여 구돌서의 가중치를 다른 유인도의 1/3 수준으로 낮추는 조정 법리를 제시하였다.