학교용지부담금 부과 제외 대상 사건

<학교용지부담금 부과 제외 대상 사건>

헌법재판소는 2025년 4월 10일 재판관 6 : 2의 의견으로, 도시개발법의 도시개발사업, 도시정비법의 재개발사업, 재건축사업 등에 대해서는 이러한 개발사업의 결과로 증가된 가구 수에 대해서만 학교용지부담금을 부과하면서 주택법에 따른 주택건설사업에 대해서는 가구 수 증가와 상관없이 개발사업의 결과로 지어지는 전체 가구 수에 대하여 학교용지부담금을 부과하는 구 ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되고, 2020. 5. 19. 법률 제17255호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 단서가 헌법에 위반되지 아니한다는 결정을 선고하였다. [합헌]

이에 대하여는 위 조항이 헌법상 평등원칙에 위반된다는 재판관 김형두, 재판관 정형식의 반대의견이 있다.

사건개요

○ 청구인들과 제청신청인은 주택법 제15조 제1항에 따른 주택건설사업계획 승인을 받아 기존 주택을 철거하고 그 위에 아파트를 신축하여 분양하였고 이에 따라 ‘학교용지확보 등에 관한 특례법’(이하 ‘학교용지법’)상 학교용지부담금을 부과받았다.

○ 청구인들과 제청신청인은 학교용지부담금은 개발사업의 결과로 증가된 가구 수에 대해서만 부과되어야 함에도 자신들에게는 개발사업의 결과로 지어진 전체 가구 수를 기준으로 학교용지부담금이 부과되었다며 이의 취소를 구하는 소를 제기하는 한편, 이러한 처분의 근거법률인 학교용지법 제5조 제1항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다.

○ 청구인들은 위헌법률심판제청신청이 기각되자 이 사건 헌법소원심판을 청구하였고(2020헌바363, 2021헌바163), 제청신청인의 위헌법률심판제청신청은 받아들여져 제청법원이 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다(2020헌가20).

심판대상

○ 이 사건 심판대상은 구 ‘학교용지 확보 등에 관한 특례법’(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되고, 2020. 5. 19. 법률 제17255호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 단서(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되고, 2020. 5. 19. 법률 제17255호로 개정되기 전의 것)

제5조(부담금의 부과·징수) ① 시 · 도지사는 개발사업지역에서 단독주택을 건축하기 위한 토지를 개발하여 분양하거나 공동주택을 분양하는 자(이하 이 조에서 “공동주택분양자등”이라 한다)에게 부담금을 부과 · 징수할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 개발사업분의 경우에는 그러하지 아니하다.

1. 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 이주용(移住用) 택지나 이주용 주택을 분양하는 경우

2. 임대주택을 분양하는 경우

3. 「도시개발법」 제2조 제1항 제2호에 따른 도시개발사업 시행 결과 해당 도시개발구역 내 가구 수가 증가하지 아니하는 경우

4. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조 제2호 가목에 따른 주거환경개선사업의 경우

5. 「도시 및 주거환경정비법」 제2조 제2호 나목부터 다목까지의 규정에 따른 정비사업 및 「빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법」 제2조 제1항 제3호 나목 · 다목에 따른 소규모주택정비사업 시행 결과 해당 정비구역 및 사업시행구역 내 가구 수가 증가하지 아니하는 경우

6. 「주택법」 제2조 제11호 다목에 따른 리모델링주택조합의 구성원에게 분양하는 경우

결정주문

○ 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되고, 2020. 5. 19. 법률 제17255호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항 단서는 헌법에 위반되지 아니한다.

이유의 요지

1. 쟁점의 정리

○ 심판대상조항은 도시개발법에 따른 도시개발사업, 도시정비법에 따른 재개발사업 및 재건축사업 등에 대해서는 사업시행 결과 사업구역 내 가구 수가 증가하지 아니하는 경우 학교용지부담금을 부과할 수 없도록 하면서, 주택법에 따른 주택건설사업에 대해서는 이러한 부과 제외를 규정하고 있지 아니한데, 이와 같은 차별취급이 평등원칙에 위반되는지 여부가 문제 된다.

2. 평등원칙 위반 여부

○ 심판대상조항은 각 호에서 학교용지부담금 부과 제외 대상을 규정하고 있는데, 그중 사업시행 결과 가구 수가 증가하지 않는 경우를 학교용지부담금 부과 대상에서 제외하고 있는 것은 제3호와 제5호이다. 이에 의하면 도시개발법 제2조 제1항 제2호에 따른 도시개발사업, ‘도시 및 주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’) 제2조 제2호 나목에 따른 재개발사업과 같은 호 다목에 따른 재건축사업, ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법’(이하 ‘소규모주택정비법’) 제2조 제1항 제3호 나목에 따른 가로주택정비사업과 같은 호 다목에 따른 소규모재건축사업의 경우, 해당 개발사업 시행 결과 사업구역 내 가구 수가 증가하지 않는 개발사업분에 대해서는 학교용지부담금이 부과되지 않는다.

○ 이들 개발사업은 그 실질이 모두 기존 주택의 재건축에 해당하는데, 이들 개발사업을 시행하는 조합의 조합원은 사업구역 내에 위치한 토지 또는 건물의 소유자 등으로 한정된다.

반면 주택법의 적용을 받는 주택건설사업은 사업주체가 택지를 매입하여 신규 주택을 건설하고 공급하는 사업으로, 기존 세대와 무관하게 신규 주택의 건설 · 공급을 내용으로 하는 사업이다. 즉, 도시정비법상 재개발사업 및 재건축사업은 사업구역에 위치한 토지 · 건축물의 소유자로 구성된 조합이 노후 · 불량건축물을 효율적으로 개량하는 사업으로 기존 세대가 사업을 주도하고 기존 세대 대부분이 조합원의 지위에서 분양을 받아 그대로 거주하며, 도시개발법상 도시개발사업이나 소규모주택정비법상 가로주택정비사업 및 소규모재건축사업 역시 마찬가지이다. 반면, 주택법상 주택건설사업은 기존의 주택을 재건축하는 것이 아니라 사업주체가 택지를 매입하여 신규 주택을 건설 · 공급하는 것이고 기존 세대가 사업을 주도하는 것도 아니어서 사업시행 이후 기존 세대가 이전하고 인구가 새로 유입되는 상황을 예정하고 있다.

○ 이와 같이 기존 세대가 잔류하지 아니하고 인구가 새로 유입되면서 세대가 교체되어 그 구성원에 변동이 생기는 상황이라면 가구 수 자체의 변동이 없더라도 취학 수요가 증가하여 학교시설을 확보할 필요성이 유발된다고 볼 수 있는데, 단지 사업시행 이후 종전 가구 수와 비교하여 가구 수가 증가하지 않았다는 이유만으로 일률적으로 학교용지부담금 부과 대상에서 제외하는 것은 학교시설 확보의 필요성 유무를 전혀 고려하지 않는 것으로서 학교용지부담금 제도의 취지에 부합하지 않는다.

입법자가 도시개발법상 도시개발사업이나 도시정비법상 재개발사업 및 재건축사업 등과 달리 주택법상 주택건설사업의 경우 가구 수의 증감과 관계없이 신축된 공동주택 전체 가구 수를 기준으로 학교용지부담금을 부과할 수 있도록 정한 것은 이와 같은 주택법상 주택건설사업의 실질을 고려한 것으로 합리적인 이유가 있다.

○ 주택법상 주택건설사업은 다양한 방식으로 시행되는데, 시행 방식에 따라서는 학교시설을 확보할 필요성이 유발되지 않는 경우도 있을 수 있다.

그러나 주택건설사업의 구체적인 시행 방식까지 고려하여 학교용지부담금 부과 제외 대상을 정하는 것은 입법기술상 쉽지 않고 바람직하다고 보기도 어렵다. 학교용지법 제5조 제1항에 따른 학교용지부담금 부과는 재량행위로 해석되는데, 이와 같은 경우에는 심판대상조항이 정한 제외 대상에 해당하지 않더라도 개별 사안에서 학교용지부담금 부과처분이 재량권을 일탈 · 남용하여 위법한지 여부를 심사함으로써 구체적 타당성을 도모할 수 있다.

○ 그렇다면 심판대상조항이 도시개발법상 도시개발사업이나 도시정비법상 재개발사업 및 재건축사업, 소규모주택정비법상 가로주택정비사업 및 소규모재건축사업 등과 달리 주택법상 주택건설사업에 대해서는 개발사업분 전부에 대하여 학교용지부담금을 부과할 수 있도록 한 데에는 합리적인 이유가 있다고 할 것이므로, 심판대상조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.

반대의견 (재판관 김형두, 재판관 정형식)

○ 개발사업시행자에게 학교용지부담금을 부과하는 것은 개발사업에 따른 인구 유입과 취학 수요의 증가로 학교시설 확보의 필요성을 유발하기 때문이다. 그 부담의 정도는 개발사업의 목적이나 절차에 관계없이 개발사업의 결과로 공급되는 신규 주택의 수에 비례하여 결정된다고 보아야 한다는 것이 선례(헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20 참조)의 태도이고 타당하다. 학교용지부담금은 개발에 따른 추가적인 교육 기반시설의 확보라는 필요성을 전제로 하는 것이다. 비록 기존 세대가 교체되었다고 하더라도 개발사업의 결과 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니한 개발사업분에 대해서까지 학교용지부담금을 부과하는 것은 헌법상 평등원칙에 위반된다는 것이 선례들(헌재 2014. 4. 24. 2013헌가28 등 참조)의 태도이고 타당하다.

○ 도시정비법상 재개발사업과 재건축사업 등의 경우 기존 세대가 그대로 거주할 가능성이 높고, 주택법에 의한 주택개발사업의 경우에는 기존 세대가 교체될 가능성이 높다고 하더라도, 학교용지부담금의 부과는 기존에 거주하던 세대의 교체 여부를 기준으로 부과되는 것이 아니다. 기존 세대에게 귀속되어야 할 부분이 제3자에게 일반분양되어 기존 세대의 교체, 이에 따른 세대 구성원의 변동이 있다 하더라도 이것이 기존의 가구 수를 증가시키는 것이 아니라면 기존 세대에 분양하는 경우와 마찬가지로 새로운 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 개발사업분이 아니라고 보아야 한다. 학교용지부담금은 새로운 학교시설 확보의 필요성을 전제로 하는 것이므로 기존 세대의 교체 여부가 아니라 개발사업의 결과로 공급되는 증가된 신규 주택의 수, 이에 따른 추가적인 학교시설 확보의 필요성에 비례하여 결정되어야 한다.

○ 그렇다면 개발사업에 따른 추가적인 교육 기반시설의 확충이라는 학교용지부담금의 부과 필요성이라는 측면에서, 도시정비법상 재개발사업, 재건축사업 등과 주택법상 주택건설사업이 다르지 않다.

그럼에도 불구하고 도시정비법상 재개발사업, 재건축사업 등에 대해서는 개발사업에 의해 증가된 가구 수에 대해서만 학교용지부담금을 부과하면서 주택법상 주택건설사업에 대해서는 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 않은 개발사업분에 대해서까지 학교용지부담금을 부과하는 것은 학교시설 확보의 필요성을 유발하는 정도와 무관한 불합리한 차별로서 헌법상 평등원칙에 위반된다.

○ 또한 주택법상 주택건설사업은 주택건설사업계획의 승인을 받기 위해 주택건설대지의 소유권을 먼저 확보해야 하는데 그 대지에 기존의 노후·불량건축물이 밀집해 있었던 경우 개발사업 시행 결과 가구 수가 오히려 감소하는 사례도 존재한다. 그렇게 되면 취학 수요는 사업 시행 후에 더 줄어들 수 있는데, 심판대상조항으로 인하여 이러한 경우까지 학교용지부담금을 납부하여야 하는 불합리마저 발생한다(헌재 2014. 4. 24. 2013헌가28 참조). 이와 같이 주택법상 주택건설사업의 모든 경우에 전체 개발사업분 전부에 대하여 학교용지부담금을 부과하는 것은 개발에 따른 추가적인 교육 기반시설의 확충이라는 학교용지부담금의 도입 취지에 반하는 불합리한 결과를 초래할 수 있다.

결정의 의의

○ 헌법재판소는 개발사업지역에서 공동주택을 분양받은 자에게 학교용지부담금을 부과 · 징수할 수 있도록 한 법률조항에 대하여 의무교육에 필요한 학교시설은 국가의 일반적 과제이고, 학교용지는 의무교육을 시행하기 위한 물적 기반으로 이를 달성하기 위한 비용은 국가의 일반재정으로 충당하여야 한다고 하면서 해당 조문이 의무교육의 무상성을 선언한 헌법에 반한다고 판단한 바 있다(헌재 2005. 3. 31. 2003헌가20).

○ 헌법재판소는 또한 주택재건축사업에서 ‘기존 거주자와 토지 및 건축물의 소유자에게 분양하는 경우’를 학교용지부담금의 부과 대상에서 제외하면서 매도나 현금청산의 대상이 되어 제3자에게 일반분양됨으로서 기존에 비하여 가구 수가 증가하지 아니한 개발사업분에 대해서는 부담금 부과 대상에서 제외하는 규정을 두지 아니한 것이 평등원칙에 위반된다고 판단한 바 있다(헌재 2013. 7. 25. 2011헌가32).

○ 이 사건은 위 위헌 결정 이후 개정된 법률에 대하여 판단한 것으로 개발사업 이후 증가된 가구 수에 대해서만 학교용지부담금을 부과할 것인지, 아니면 개발사업 결과로 지어지 전체 가구 수에 대하여 학교용지부담금을 부과할 것인지는 기존 세대의 잔류 가능성, 새로운 학교시설 확보의 필요성 등 개발사업의 실질을 고려하여 판단되어야 한다고 보았다.